Abwicklung der Banca delle Marche war im Wesentlichen durch deren Ausfall bedingt
EuGH v. 30.6.2021 - T-635/19
Der Sachverhalt:
Die Klägerinnen waren Anteilseignerinnen und Inhaberinnen nachrangiger Schuldverschreibungen der Banca delle Marche, damals das bedeutendste Kreditinstitut der Region Marken in Italien. Am 9.1.2012 teilte die Italienische Zentralbank mit, dass innerhalb der Banca delle Marche durchgeführte Prüfungen schwerwiegende Unzulänglichkeiten in den internen Kontrollsystemen aufgezeigt hätten, die unvermeidbare Auswirkungen auf ihre "signifikante Exposition gegenüber Kredit- und Finanzrisiken" nach sich zögen. Am 15.10.2013 wurde die Banca delle Marche u. a. wegen "gravierender Mängel und Unregelmäßigkeiten" unter Sonderverwaltung gestellt.
Am 10.10.2014 richtete die EU-Kommission im Rahmen einer auf ihre eigene Initiative hin eingeleiteten vorläufigen Prüfung in Bezug auf die Unterstützungsmaßnahmen, die der Interbankenfonds zur Einlagensicherung in Italien (FITD), das italienische Einlagensicherungssystem in Form eines privatrechtlichen Konsortiums von Banken mit Eigenkapitalverwaltung, zugunsten einer anderen italienischen Bank, der Banca Tercas, und der Banca delle Marche beabsichtigte, ein Auskunftsverlangen an die italienischen Behörden und teilte mit, es könne nicht ausgeschlossen werden, dass diese Maßnahmen staatliche Beihilfen darstellten. Sollte die Banca d"Italia beabsichtigen, eine solche Maßnahme zu genehmigen, sei es angezeigt, die in Rede stehende Maßnahme vor ihrer Genehmigung zu notifizieren.
Mit Schreiben vom 21.8.2015 betreffend das Verfahren in Bezug auf die Banca delle Marche wies die Kommission erneut auf die Möglichkeit des Vorliegens einer staatlichen Beihilfe hin und forderte die italienischen Behörden auf, ihr insoweit aktualisierte Informationen zu übermitteln sowie davon abzusehen, Maßnahmen des FITD durchzuführen, bevor diese notifiziert worden seien und die Kommission darüber entschieden habe. Am 8.10.2015 legte der FITD die wesentlichen Elemente eines zweiten Versuchs für eine Unterstützungsmaßnahme zugunsten der Banca delle Marche fest, genehmigte diese und setzte die Banca d"Italia davon in Kenntnis. Mit Schreiben vom 19.11.2015 machte die Kommission die italienischen Behörden u.a. darauf aufmerksam, dass die Verwendung eines Einlagensicherungssystems zur Rekapitalisierung einer Bank den Regelungen im Bereich der staatlichen Beihilfen unterliege.
Am 21.11.2015 leitete die Banca d"Italia ein Abwicklungsverfahren ein, dessen Plan zuvor der Kommission notifiziert worden war. In diesem Plan wies die Banca d"Italia insbesondere darauf hin, dass eine Rekapitalisierung der Banca delle Marche durch den FITD nicht habe stattfinden können, weil keine "vorherige positive Bewertung der Kommission über die Vereinbarkeit [dieses Vorhabens] mit den Regelungen [der Union] im Bereich der staatlichen Beihilfen" vorgelegen habe. Weil die Klägerinnen der Ansicht waren, dass die Kommission durch rechtswidrige Anweisungen an die italienischen Behörden die Rettung der Banca delle Marche durch eine Rekapitalisierung über den FITD verhindert habe, erhoben sie beim EuG Klage auf Feststellung der außervertraglichen Haftung der Union. Die Kommission habe die Rettung verhindert und die italienischen Behörden veranlasst, ein Verfahren zur Abwicklung der Banca delle Marche nach den italienischen Rechtsvorschriften zur Umsetzung der Richtlinie 2014/594 einzuleiten.
Das EuG wies die Klage ab.
Die Gründe:
Die Klägerinnen haben keinen Kausalzusammenhang zwischen dem angeblich rechtswidrigen Verhalten der Kommission und dem behaupteten Schaden nachgewiesen, so dass die Voraussetzungen für die außervertragliche Haftung der Union nicht erfüllt sind.
Die außervertragliche Haftung der Union setzt erstens einen qualifizierten Verstoß gegen eine Rechtsnorm voraussetzt, die bezweckt, dem Einzelnen Rechte zu verleihen, zweitens das tatsächliche Bestehen des Schadens sowie drittens einen Kausalzusammenhang zwischen dem Verstoß gegen die dem betreffenden Organ obliegende Verpflichtung und dem den geschädigten Personen entstandenen Schaden. Die letztgenannte Voraussetzung bezieht sich darauf, dass ein hinreichend unmittelbarer ursächlicher Zusammenhang zwischen dem Verhalten der Unionsorgane und dem Schaden in dem Sinne besteht, dass das gerügte Verhalten die entscheidende Ursache für den Schaden sein muss, wobei der Kläger die Beweislast für diesen Zusammenhang trägt. Außerdem besteht die außervertragliche Haftung der Union nicht, wenn nicht alle Voraussetzungen, von denen die Schadensersatzpflicht abhängt, erfüllt sind, so dass die Klage bereits dann abgewiesen werden kann, wenn eine dieser Voraussetzungen nicht erfüllt ist.
Im Rahmen seiner Beurteilung der Voraussetzung des Vorliegens eines hinreichenden Kausalzusammenhangs war das Vorbringen der Klägerinnen zurückzuweisen, wonach die Schreiben und vorläufigen Stellungnahmen der Kommission, die zum Erlass des Beschlusses über die Abwicklung der Banca delle Marche geführt hätten, darauf zurückzuführen seien, dass die Kommission den Begriff der "Beihilfe" verkannt habe, da sie zu Unrecht angenommen habe, dass die Maßnahmen des FITD ungeachtet ihres privatrechtlichen Charakters Maßnahmen darstellten, die dem italienischen Staat zurechenbar seien, und staatliche Mittel umfassten. Diese Schreiben und Stellungnahmen enthalten keine rechtliche Beurteilung im Hinblick auf die Kriterien des Beihilfenbegriffs, weil die Kommission die italienischen Behörden darauf hingewiesen hatte, dass etwaige Beihilfenmaßnahmen zugunsten der Banca delle Marche vorab notifiziert werden müssten und nicht durchgeführt werden dürften. Die Kommission hat sich darin also weder zu einer konkreten Maßnahme noch dazu geäußert, wie sie den Begriff der "Beihilfe" genau auslegt. Daher hat die Kommission den italienischen Behörden weder damit gedroht, etwaige Maßnahmen des FITD zugunsten der Banca delle Marche zu blockieren oder zu verbieten, noch hat sie in dieser Hinsicht Druck ausgeübt.
In diesem Zusammenhang führt das Gericht aus, dass sich die Klägerinnen nicht auf den Beschluss zur Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens über die Maßnahme des FITD zugunsten von Banca Tercas vom 27.2.2015 berufen können, in dem die Kommission die Ansicht vertreten hatte, dass diese Maßnahme die Kriterien der Zurechenbarkeit und der staatlichen Mittel erfüllte. Anders als bei den Unterstützungsmaßnahmen für Banca Tercas gab es nämlich vor Erlass des Beschlusses zur Abwicklung der Banca delle Marche weder einen endgültigen Plan für eine Maßnahme des FITD zugunsten der Banca delle Marche noch einen an die Banca d"Italia gerichteten Antrag auf Genehmigung eines solchen Plans, eine förmliche Notifizierung desselben oder einen anderen Grund für die Eröffnung eines förmlichen Prüfverfahrens durch die Kommission. Deshalb konnte die Kommission nicht mit hinreichender Genauigkeit erkennen, ob die vom FITD zugunsten der Banca delle Marche beabsichtigten eventuellen Maßnahmen möglicherweise die Kriterien für eine Beihilfe erfüllen.
Die entscheidenden Gesichtspunkte für den Beschluss zur Abwicklung der Banca delle Marche waren der Ausfall dieser Bank, wovon der Gesamtverlust von 1,445 Mrd. € und ein Vermögensdefizit von 1,432 Mrd. € zum 30.9.2015 zeugten, sowie der Umstand, dass es während des Verfahrens der Sonderverwaltung nicht möglich war, Maßnahmen seitens des Privatsektors zu ermitteln, die die Krisensituation dieser Bank hätten beheben können. Im Übrigen informierten die Sonderverwalter der Banca delle Marche schon vor der Umsetzung der Richtlinie 2014/59 in italienisches Recht, die eine solche Unterstützungsmaßnahme ermöglicht hätte, die Banca d"Italia über die unmittelbar bevorstehende Zahlungseinstellung dieser Bank sowie über ihre Befürchtung, dass diese angesichts ihrer finanziellen Situation nicht mehr rechtzeitig gerettet werden könne. Dies zeigt für sich genommen, dass ein schnelles Eingreifen des FITD nicht möglich gewesen wäre, und zwar unabhängig von dem etwaigen Erfordernis der vorherigen Notifikation bei der Kommission.
Darüber hinaus war das Vorbringen der Klägerinnen zurückzuweisen, wonach das der Kommission vorgeworfene, angeblich rechtswidrige Verhalten die Rettung der Banca delle Marche verhindert hätte und die tatsächliche und ausschließliche Ursache für den von ihnen erlittenen Schaden gewesen sei. Auch wenn dieses Verhalten bei der Untersuchung eine gewisse Rolle gespielt hat, die dazu führte, dass die italienischen Behörden die Abwicklung der Banca delle Marche beschlossen, war deren Beschluss, das Verfahren zur Abwicklung dieser Bank einzuleiten, der in Ausübung ihrer eigenen Befugnisse und im Rahmen ihres Ermessensspielraums erfolgte, dennoch eigenständig, wurde nicht entscheidend von der Haltung der Kommission beeinflusst und stützte sich wesentlich darauf, dass die italienischen Behörden den Ausfall dieser Bank festgestellt hatten, was den maßgeblichen Grund für die Abwicklung darstellte. Die Klägerinnen haben nicht rechtlich hinreichend dargelegt, dass der FITD ohne das angeblich rechtswidrige Verhalten der Kommission mit Zustimmung der italienischen Behörden, insbesondere der Banca d"Italia, tatsächlich zur Rettung der Banca delle Marche im November 2015 in der Lage gewesen wäre.
EuG PM Nr. 116 vom 30.6.2021
Die Klägerinnen waren Anteilseignerinnen und Inhaberinnen nachrangiger Schuldverschreibungen der Banca delle Marche, damals das bedeutendste Kreditinstitut der Region Marken in Italien. Am 9.1.2012 teilte die Italienische Zentralbank mit, dass innerhalb der Banca delle Marche durchgeführte Prüfungen schwerwiegende Unzulänglichkeiten in den internen Kontrollsystemen aufgezeigt hätten, die unvermeidbare Auswirkungen auf ihre "signifikante Exposition gegenüber Kredit- und Finanzrisiken" nach sich zögen. Am 15.10.2013 wurde die Banca delle Marche u. a. wegen "gravierender Mängel und Unregelmäßigkeiten" unter Sonderverwaltung gestellt.
Am 10.10.2014 richtete die EU-Kommission im Rahmen einer auf ihre eigene Initiative hin eingeleiteten vorläufigen Prüfung in Bezug auf die Unterstützungsmaßnahmen, die der Interbankenfonds zur Einlagensicherung in Italien (FITD), das italienische Einlagensicherungssystem in Form eines privatrechtlichen Konsortiums von Banken mit Eigenkapitalverwaltung, zugunsten einer anderen italienischen Bank, der Banca Tercas, und der Banca delle Marche beabsichtigte, ein Auskunftsverlangen an die italienischen Behörden und teilte mit, es könne nicht ausgeschlossen werden, dass diese Maßnahmen staatliche Beihilfen darstellten. Sollte die Banca d"Italia beabsichtigen, eine solche Maßnahme zu genehmigen, sei es angezeigt, die in Rede stehende Maßnahme vor ihrer Genehmigung zu notifizieren.
Mit Schreiben vom 21.8.2015 betreffend das Verfahren in Bezug auf die Banca delle Marche wies die Kommission erneut auf die Möglichkeit des Vorliegens einer staatlichen Beihilfe hin und forderte die italienischen Behörden auf, ihr insoweit aktualisierte Informationen zu übermitteln sowie davon abzusehen, Maßnahmen des FITD durchzuführen, bevor diese notifiziert worden seien und die Kommission darüber entschieden habe. Am 8.10.2015 legte der FITD die wesentlichen Elemente eines zweiten Versuchs für eine Unterstützungsmaßnahme zugunsten der Banca delle Marche fest, genehmigte diese und setzte die Banca d"Italia davon in Kenntnis. Mit Schreiben vom 19.11.2015 machte die Kommission die italienischen Behörden u.a. darauf aufmerksam, dass die Verwendung eines Einlagensicherungssystems zur Rekapitalisierung einer Bank den Regelungen im Bereich der staatlichen Beihilfen unterliege.
Am 21.11.2015 leitete die Banca d"Italia ein Abwicklungsverfahren ein, dessen Plan zuvor der Kommission notifiziert worden war. In diesem Plan wies die Banca d"Italia insbesondere darauf hin, dass eine Rekapitalisierung der Banca delle Marche durch den FITD nicht habe stattfinden können, weil keine "vorherige positive Bewertung der Kommission über die Vereinbarkeit [dieses Vorhabens] mit den Regelungen [der Union] im Bereich der staatlichen Beihilfen" vorgelegen habe. Weil die Klägerinnen der Ansicht waren, dass die Kommission durch rechtswidrige Anweisungen an die italienischen Behörden die Rettung der Banca delle Marche durch eine Rekapitalisierung über den FITD verhindert habe, erhoben sie beim EuG Klage auf Feststellung der außervertraglichen Haftung der Union. Die Kommission habe die Rettung verhindert und die italienischen Behörden veranlasst, ein Verfahren zur Abwicklung der Banca delle Marche nach den italienischen Rechtsvorschriften zur Umsetzung der Richtlinie 2014/594 einzuleiten.
Das EuG wies die Klage ab.
Die Gründe:
Die Klägerinnen haben keinen Kausalzusammenhang zwischen dem angeblich rechtswidrigen Verhalten der Kommission und dem behaupteten Schaden nachgewiesen, so dass die Voraussetzungen für die außervertragliche Haftung der Union nicht erfüllt sind.
Die außervertragliche Haftung der Union setzt erstens einen qualifizierten Verstoß gegen eine Rechtsnorm voraussetzt, die bezweckt, dem Einzelnen Rechte zu verleihen, zweitens das tatsächliche Bestehen des Schadens sowie drittens einen Kausalzusammenhang zwischen dem Verstoß gegen die dem betreffenden Organ obliegende Verpflichtung und dem den geschädigten Personen entstandenen Schaden. Die letztgenannte Voraussetzung bezieht sich darauf, dass ein hinreichend unmittelbarer ursächlicher Zusammenhang zwischen dem Verhalten der Unionsorgane und dem Schaden in dem Sinne besteht, dass das gerügte Verhalten die entscheidende Ursache für den Schaden sein muss, wobei der Kläger die Beweislast für diesen Zusammenhang trägt. Außerdem besteht die außervertragliche Haftung der Union nicht, wenn nicht alle Voraussetzungen, von denen die Schadensersatzpflicht abhängt, erfüllt sind, so dass die Klage bereits dann abgewiesen werden kann, wenn eine dieser Voraussetzungen nicht erfüllt ist.
Im Rahmen seiner Beurteilung der Voraussetzung des Vorliegens eines hinreichenden Kausalzusammenhangs war das Vorbringen der Klägerinnen zurückzuweisen, wonach die Schreiben und vorläufigen Stellungnahmen der Kommission, die zum Erlass des Beschlusses über die Abwicklung der Banca delle Marche geführt hätten, darauf zurückzuführen seien, dass die Kommission den Begriff der "Beihilfe" verkannt habe, da sie zu Unrecht angenommen habe, dass die Maßnahmen des FITD ungeachtet ihres privatrechtlichen Charakters Maßnahmen darstellten, die dem italienischen Staat zurechenbar seien, und staatliche Mittel umfassten. Diese Schreiben und Stellungnahmen enthalten keine rechtliche Beurteilung im Hinblick auf die Kriterien des Beihilfenbegriffs, weil die Kommission die italienischen Behörden darauf hingewiesen hatte, dass etwaige Beihilfenmaßnahmen zugunsten der Banca delle Marche vorab notifiziert werden müssten und nicht durchgeführt werden dürften. Die Kommission hat sich darin also weder zu einer konkreten Maßnahme noch dazu geäußert, wie sie den Begriff der "Beihilfe" genau auslegt. Daher hat die Kommission den italienischen Behörden weder damit gedroht, etwaige Maßnahmen des FITD zugunsten der Banca delle Marche zu blockieren oder zu verbieten, noch hat sie in dieser Hinsicht Druck ausgeübt.
In diesem Zusammenhang führt das Gericht aus, dass sich die Klägerinnen nicht auf den Beschluss zur Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens über die Maßnahme des FITD zugunsten von Banca Tercas vom 27.2.2015 berufen können, in dem die Kommission die Ansicht vertreten hatte, dass diese Maßnahme die Kriterien der Zurechenbarkeit und der staatlichen Mittel erfüllte. Anders als bei den Unterstützungsmaßnahmen für Banca Tercas gab es nämlich vor Erlass des Beschlusses zur Abwicklung der Banca delle Marche weder einen endgültigen Plan für eine Maßnahme des FITD zugunsten der Banca delle Marche noch einen an die Banca d"Italia gerichteten Antrag auf Genehmigung eines solchen Plans, eine förmliche Notifizierung desselben oder einen anderen Grund für die Eröffnung eines förmlichen Prüfverfahrens durch die Kommission. Deshalb konnte die Kommission nicht mit hinreichender Genauigkeit erkennen, ob die vom FITD zugunsten der Banca delle Marche beabsichtigten eventuellen Maßnahmen möglicherweise die Kriterien für eine Beihilfe erfüllen.
Die entscheidenden Gesichtspunkte für den Beschluss zur Abwicklung der Banca delle Marche waren der Ausfall dieser Bank, wovon der Gesamtverlust von 1,445 Mrd. € und ein Vermögensdefizit von 1,432 Mrd. € zum 30.9.2015 zeugten, sowie der Umstand, dass es während des Verfahrens der Sonderverwaltung nicht möglich war, Maßnahmen seitens des Privatsektors zu ermitteln, die die Krisensituation dieser Bank hätten beheben können. Im Übrigen informierten die Sonderverwalter der Banca delle Marche schon vor der Umsetzung der Richtlinie 2014/59 in italienisches Recht, die eine solche Unterstützungsmaßnahme ermöglicht hätte, die Banca d"Italia über die unmittelbar bevorstehende Zahlungseinstellung dieser Bank sowie über ihre Befürchtung, dass diese angesichts ihrer finanziellen Situation nicht mehr rechtzeitig gerettet werden könne. Dies zeigt für sich genommen, dass ein schnelles Eingreifen des FITD nicht möglich gewesen wäre, und zwar unabhängig von dem etwaigen Erfordernis der vorherigen Notifikation bei der Kommission.
Darüber hinaus war das Vorbringen der Klägerinnen zurückzuweisen, wonach das der Kommission vorgeworfene, angeblich rechtswidrige Verhalten die Rettung der Banca delle Marche verhindert hätte und die tatsächliche und ausschließliche Ursache für den von ihnen erlittenen Schaden gewesen sei. Auch wenn dieses Verhalten bei der Untersuchung eine gewisse Rolle gespielt hat, die dazu führte, dass die italienischen Behörden die Abwicklung der Banca delle Marche beschlossen, war deren Beschluss, das Verfahren zur Abwicklung dieser Bank einzuleiten, der in Ausübung ihrer eigenen Befugnisse und im Rahmen ihres Ermessensspielraums erfolgte, dennoch eigenständig, wurde nicht entscheidend von der Haltung der Kommission beeinflusst und stützte sich wesentlich darauf, dass die italienischen Behörden den Ausfall dieser Bank festgestellt hatten, was den maßgeblichen Grund für die Abwicklung darstellte. Die Klägerinnen haben nicht rechtlich hinreichend dargelegt, dass der FITD ohne das angeblich rechtswidrige Verhalten der Kommission mit Zustimmung der italienischen Behörden, insbesondere der Banca d"Italia, tatsächlich zur Rettung der Banca delle Marche im November 2015 in der Lage gewesen wäre.